2014年2月，**在北京主持召開(kāi)座談會(huì)，專題聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)并指出：“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)要上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要。”

    2015年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院在新的歷史條件下作出了重大決策部署，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，明確了今后一個(gè)時(shí)期區(qū)域協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。2015年12月，京津冀三地環(huán)保廳（局）正式簽署的《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，以大氣、水、土壤污染為主要防治目標(biāo)，結(jié)合聯(lián)合立法，統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)，協(xié)同治污等十項(xiàng)措施，聯(lián)防聯(lián)控，為提升及改善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供工作框架，同時(shí)為全國(guó)其他類似區(qū)域提供示范與借鑒。

    京津冀協(xié)同發(fā)展中

    環(huán)境治理存在的問(wèn)題

    當(dāng)下，京津冀三地通過(guò)高層會(huì)商的形式就區(qū)域環(huán)境合作問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)，并簽署了若干合作框架協(xié)議。這種會(huì)商模式未對(duì)現(xiàn)行的立法體制作出改變，也未使現(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)形態(tài)在制度層面發(fā)生變化，京津冀三地之間通過(guò)自主協(xié)商、會(huì)商機(jī)制就可達(dá)成，無(wú)須外部和國(guó)家層面的介入，因此，在協(xié)同發(fā)展初期實(shí)施起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)便，也更易實(shí)現(xiàn)。但這種會(huì)商制度的弊端也極為明顯──缺乏明確而有力的法律供給，致使三地環(huán)境治理合作機(jī)制剛性匱乏，弱化了政府在合作治理中的責(zé)任觀念，地方保護(hù)主義難以破除，利益協(xié)調(diào)機(jī)制難以推進(jìn)。

    此外，無(wú)論是從地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治地位來(lái)看，京津冀的情況各有不同。北京作為首都，在權(quán)力資源、政策優(yōu)勢(shì)、公共服務(wù)、環(huán)境資源的調(diào)配方面擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，三地功能定位以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異造就了三地環(huán)境治理政策、標(biāo)準(zhǔn)、能力、污染源等方面的不同。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)容易量化且可以短期可視，而環(huán)境治理難以直接計(jì)算在政績(jī)考核中且過(guò)程漫長(zhǎng)，加之不同行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種評(píng)價(jià)、考核機(jī)制勢(shì)必影響政府在污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、利益補(bǔ)償機(jī)制制定、節(jié)能減排義務(wù)承擔(dān)等方面合作的積極性。

    京津冀協(xié)同發(fā)展中

    環(huán)境治理的突破與展望

    環(huán)境破壞非一日之寒，治理亦非一日之功。難題的解決需要上至國(guó)家法律，下至公民個(gè)體的共同努力，當(dāng)然也無(wú)法脫離政府打破地區(qū)限制、協(xié)同治理的積極踐行。

    第一，進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀三地政府間的協(xié)同合作。建議三地人大常委會(huì)法制工作部門在開(kāi)始擬訂環(huán)境治理的立法規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，將總體思路向其他省市及時(shí)通報(bào)。在立法規(guī)劃和年度計(jì)劃征求意見(jiàn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有三地市民代表參與聽(tīng)證，廣納良言，達(dá)成初步計(jì)劃意向后，及時(shí)征求其他省市意見(jiàn)。協(xié)同立法項(xiàng)目在各自的人大常委會(huì)審議過(guò)程中，常委會(huì)組成人員有重大修改意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)以簡(jiǎn)報(bào)等形式及時(shí)通報(bào)其余兩方，確實(shí)需要會(huì)商修改的，修改方應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)會(huì)商機(jī)制。同時(shí)，對(duì)三地共同關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)境治理立法項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)度高并需要協(xié)調(diào)推動(dòng)的立法項(xiàng)目，盡可能同步安排在立法計(jì)劃的同一檔期，并共同協(xié)商公開(kāi)立法主體、程序以及方式。此外，京津冀三方在宣傳法規(guī)、解釋法規(guī)等方面也應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資源共享，擴(kuò)大協(xié)同立法項(xiàng)目的實(shí)施效果。

    此外，應(yīng)著眼于三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況以及污染源的差異，具化污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，統(tǒng)一環(huán)境治理方面的制度性標(biāo)準(zhǔn)。建議三地立法機(jī)關(guān)協(xié)同經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、稅收等各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜夜餐瑓⑴c制定、修改環(huán)境治理等相關(guān)法律法規(guī)，將環(huán)境治理納入政績(jī)考核以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的組成部分，對(duì)資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)進(jìn)行量化。厘清環(huán)境治理權(quán)責(zé)邊界，明確政府、企業(yè)、公眾三位一體的環(huán)保責(zé)任清單。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度。同時(shí)，由于環(huán)境破壞的滯后性以及環(huán)境治理的高成本，對(duì)于負(fù)責(zé)環(huán)境治理的官員實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計(jì)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制以及終身追究制。對(duì)于任職期間所做的環(huán)境保護(hù)或治理方面的努力，日后若確有成效，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，此期限亦不以任職期間為限。

    第二，建議京津冀協(xié)同發(fā)展中的立法模式由初期的“松散式”聯(lián)合立法逐步過(guò)渡為“緊密式”聯(lián)合立法。首先，由初期的“聯(lián)合會(huì)商式”立法逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹衅诘?ldquo;專門會(huì)商式”立法。由三地選派一定比例代表成立京津冀環(huán)境治理小組，對(duì)環(huán)境治理中需要立法規(guī)制的環(huán)節(jié)和事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合立法；其次，由中期的“專門會(huì)商式”立法逐漸過(guò)渡到最終的“剛性授權(quán)式”立法。將上述聯(lián)合立法機(jī)構(gòu)在組織法中予以明確，其立法權(quán)通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)明示性授權(quán)立法的方式取得，即在授權(quán)立法決定中明確其效力等級(jí)，秉承區(qū)域一體化保護(hù)、以環(huán)境質(zhì)量管理為核心、共同但有區(qū)別等原則制定區(qū)域環(huán)境防治法。這種立法方式的過(guò)渡也迎合了京津冀協(xié)同發(fā)展中對(duì)法律法規(guī)的適用由靈活性向穩(wěn)定性需求的轉(zhuǎn)變。

    第三，建立并細(xì)化環(huán)境治理利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制。可以采用政策、資金、實(shí)物三種補(bǔ)償方式，并結(jié)合對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多方面措施同步進(jìn)行。

    首先，完善關(guān)于環(huán)境治理利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)。出臺(tái)京津冀區(qū)域內(nèi)有關(guān)補(bǔ)償資金籌集、調(diào)配、運(yùn)作、管理和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收等法律法規(guī)細(xì)則。對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)、補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件、補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭x擇、補(bǔ)償?shù)姆秶鷷r(shí)限等予以明確規(guī)定，建立三地區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)體系。

    其次，設(shè)立京津冀區(qū)域環(huán)境治理專項(xiàng)資金。堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償；誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則，建立京津冀區(qū)域內(nèi)橫向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。同時(shí)，鼓勵(lì)京津清潔技術(shù)和生態(tài)型產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移，旨在從根本上降低京津冀區(qū)域污染來(lái)源。

    再次，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況進(jìn)行及時(shí)評(píng)估及公布。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金使用效益開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，并將相關(guān)結(jié)果應(yīng)及時(shí)公布，旨在接受公眾監(jiān)督。

    總之，環(huán)境治理的特殊性在于無(wú)法憑借單個(gè)行政地區(qū)的治理得以終結(jié)，人為割裂形成的行政區(qū)劃對(duì)于環(huán)境治理本身而言并無(wú)意義，在環(huán)境治理合作中，“協(xié)同”最為關(guān)鍵。所謂“協(xié)同”，核心在于協(xié)調(diào)合作、共同發(fā)展，即否定“碎片化政府”，提倡專業(yè)分工之下的互惠共贏。