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段進院士：關于《國土空間規(guī)劃城市設計指南》編制工作的幾點思考
以下文章來源于中國國土空間規(guī)劃 ，作者段進
中國國土空間規(guī)劃
中國國土空間規(guī)劃理論研究、實踐總結(jié)、技術(shù)交流、方法借鑒、成果展示、信息分享的重要平臺
導讀
國土空間規(guī)劃分技術(shù)委員會的成立，引起業(yè)界廣泛關注，專家們圍繞加快建立國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系展開熱烈研討、積極建言獻策。段進院士關于開展《國土空間規(guī)劃城市設計指南》的研究，在城市設計積極響應生態(tài)文明建設，順應國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系重構(gòu)大局，探索新的技術(shù)思路、方法和實施管理路徑等方面形成了一些思考。
內(nèi)容來源： 中國國土空間規(guī)劃
建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設美好家園的重要手段, 是保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。隨著“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的基本建立，如何建立與之相匹配的規(guī)劃技術(shù)標準體系，成為規(guī)劃工作者廣泛關注的焦點。
中共中央國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“充分發(fā)揮城市設計、大數(shù)據(jù)等手段改進國土空間規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，明確了城市設計在國土空間規(guī)劃編制、提高國土空間品質(zhì)中的重要作用。
城市設計作為“城市環(huán)境品質(zhì)提升”的有效工具，與法定化的國土空間規(guī)劃到底是什么關系？新時代國土空間規(guī)劃體系中城市設計該扮演什么樣的作用和角色？如何充分發(fā)揮城市設計在國土空間品質(zhì)提升中的作用？
這一系列問題都困擾著廣大規(guī)劃工作者，急需通過技術(shù)標準體系加以規(guī)范和引導。
2019年12月，自然資源部委托我們開展《國土空間規(guī)劃城市設計指南》（以下簡稱《指南》）的研究，在城市設計積極響應生態(tài)文明建設，順應國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系重構(gòu)大局，探索新的技術(shù)思路、方法和實施管理路徑等方面形成了一些思考。
01生態(tài)文明建設中城市設計內(nèi)涵拓展
十八大提出加快推進生態(tài)文明建設，標志著“我國城市建設從初期的以生產(chǎn)要素和投資驅(qū)動為特征的外延式、資源過度消耗型模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新和財富驅(qū)動為特征的，經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵式、技術(shù)提升型模式”。在生態(tài)文明建設的背景下，根據(jù)國土空間規(guī)劃全域全要素綜合管控的新要求，應對城市設計的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等內(nèi)涵進行更多思考。
《指南》研究因勢利導，對城市設計的價值、對象、途徑等方面進行了必要的拓展。在價值導向上，以生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化、歷史文脈傳承、功能組織有序為基本原則，強調(diào)人與自然的和諧共生，歷史文脈的傳承積淀，社會包容的人文關懷，創(chuàng)新發(fā)展的空間品質(zhì)，而不僅僅關注景觀風貌與特色。在工作對象上，突破原有的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)范圍，拓展至各類生態(tài)保護與控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等。在技術(shù)途徑上，通過公共政策途徑和技術(shù)管控方法與空間規(guī)劃、建設管理以及社會實踐緊密結(jié)合，實現(xiàn)對人類聚落及其環(huán)境的相互關系和結(jié)構(gòu)形態(tài)進行多層次、系統(tǒng)化和整體性組織安排與空間創(chuàng)造。
在此基礎上，進一步明確國土空間規(guī)劃中的城市設計是基于對人居環(huán)境多層級特征的系統(tǒng)辨識，多要素特征的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以及生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展理念下自然、文化保護與發(fā)展的整體認識，運用設計思維，借助規(guī)劃傳導，通過政策推動，對區(qū)域、城市、社區(qū)、場所等不同尺度和層級的人類聚落及其環(huán)境系統(tǒng)，形成整體布局的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，生態(tài)系統(tǒng)的健康持續(xù)，歷史文脈的傳承發(fā)展，功能組織的活力有序，風貌特色的引導控制，公共空間的系統(tǒng)建設，實現(xiàn)美好人居和宜人場所的積極塑造。
02“一張藍圖” 中城市設計內(nèi)容融入
新時期的國土空間規(guī)劃“主要通過機制和空間兩方面協(xié)同來解決規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突等問題”。在機制協(xié)同方面，自然資源部成立，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責；在空間協(xié)同方面，基于國土空間基礎信息平臺同步開展國土空間規(guī)劃“一張藍圖”建設，多規(guī)劃、多學科共策共謀，實現(xiàn)各類空間資源的精準管控和綜合整治，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎。
然而，與法定規(guī)劃的銜接是城市設計一直以來面臨的難題。脫離于國土空間規(guī)劃的、以“城市體形環(huán)境構(gòu)思和安排”為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)城市設計，難以融入國土空間規(guī)劃的“一張藍圖”。《指南》明確了城市設計與“五級三類”國土空間規(guī)劃相融合的關系構(gòu)架，提出在國土空間規(guī)劃中運用城市設計的思維和方法，從空間環(huán)境品質(zhì)的角度對規(guī)劃編制形成反饋，提升“一張藍圖”制定的科學性和藝術(shù)性，將“提高規(guī)劃編制和管理水平”貫穿于國土空間規(guī)劃的各層級、各階段。
以總體規(guī)劃階段的城市設計為例。《指南》強調(diào)除了特色資源保護、總體風貌特色定位、景觀風貌與公共空間系統(tǒng)構(gòu)建、重點控制區(qū)劃定等常規(guī)總體城市設計內(nèi)容，還要在發(fā)展目標戰(zhàn)略、底線約束、總體格局、空間結(jié)構(gòu)、公共服務與基礎設施、國土整治修復、城市更新等方面與總體規(guī)劃有效銜接。尤其應對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草海的整體空間關系、藍綠空間網(wǎng)絡等內(nèi)容提出優(yōu)化建議，并將這一內(nèi)容體現(xiàn)到“三條控制線”的劃定過程中，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的國土空間格局和空間形態(tài)，從而優(yōu)化資源環(huán)境底線約束。
03全域用途管制中城市設計思維運用
傳統(tǒng)城市設計主要聚焦于城市建設區(qū)域，對農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間關注較少。在城鄉(xiāng)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展與“美麗中國”國土空間開發(fā)保護利用的關鍵命題下，整合生產(chǎn)、生活和生態(tài)全域空間，進行山水林田湖草海全要素管控急切需要城市設計思維的全面融入。正如著名規(guī)劃學者培根所說，“任何地域規(guī)模上的天然地形的形態(tài)改變或土地開發(fā)，都應當進行城市設計”。因此，如何在國土空間準入、規(guī)劃選址等用途管制環(huán)節(jié)體現(xiàn)城市設計思維，實現(xiàn)生態(tài)—空間—景觀關系的一體化提升，是研究的重要出發(fā)點。
研究中創(chuàng)新性地將城市設計思維運用在農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間用途管制中，并十分強調(diào)不宜簡單套用城市空間的設計手法，而是以生態(tài)美麗、自然原真、整體和諧為原則，對農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間內(nèi)的各類人工行為進行引導控制，提出生態(tài)設計策略和以人工環(huán)境自然化為導向的導控要求（如生態(tài)網(wǎng)絡與生態(tài)景觀、地形地貌、藍綠空間網(wǎng)絡、大地景觀、活動場所等），最大程度守住環(huán)境品質(zhì)的底線、提高國土空間的品質(zhì)。究其實質(zhì)，是以文化作為人與生態(tài)關系的媒介，以設計思維將人工之美有機嵌入自然原真之美，使人工與自然融為有機整體，實現(xiàn)全域“美麗國土”的科學管控。
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