城鎮低效用地再開發是全域土地綜合整治的核心任務之一，旨在通過存量挖潛、功能優化、效益提升，破解土地資源緊約束，推動城鄉高質量發展。結合多地實踐經驗，其實施路徑與策略可歸納如下：

一、實施框架：規劃引領與分類施策

1. 全域統籌規劃

• 多規融合：將城鎮低效用地再開發納入國土空間總體規劃，劃定“三區三線”，明確再開發重點區域（如城鎮開發邊界內的老舊工業區、城中村）。
• 潛力評估：建立低效用地數據庫，綜合土地利用率、經濟貢獻、生態影響等指標，篩選優先整治地塊。例如，寧波通過“低效用地大調查”鎖定試點對象，形成動態監管平臺。

2. 分類整治模式

   用地類型	整治方向	典型案例
   老舊工業區	產業升級、騰籠換鳥	唐山河頭老街改造：騰退低效廠房，引入文旅產業，打造文化街區
   城中村/棚戶區	微更新、功能置換	惠陽區淡水老街“微更新”，保留歷史風貌，植入商業與公共服務功能
   零散工業用地	集約整合、標準廠房建設	龍門縣拆除48家“散亂污”企業，騰挪218畝用地用于產業集聚
   低效商住用地	增容技改、混合開發	湖州市探索“工業上樓”，允許容積率獎勵與功能復合

二、關鍵機制：政策創新與權益保障

1. 土地整備與流轉機制

• 協商收回：對長期閑置或低效企業用地，政府依法收回后重新出讓。如滁州通過收儲7宗318畝低效用地，引入優質項目。
• 協議置換：對需異地搬遷的產業項目，實行“原址收回、異地置換”，保障企業連續性生產。
• 市場流轉：鼓勵土地使用權人通過轉讓、入股等方式引入第三方開發，如溫州水頭皮革基地通過“空間換地”轉型為多功能產業城。

2. 激勵與約束并重

• 財政激勵：對再開發項目給予容積率獎勵、稅收返還等。例如，湖州對工業用地提質改造提高容積率的項目減免土地出讓金。
• 信用監管：建立低效用地“防火墻”，對未達標項目實施清退，并納入企業信用記錄。

3. 權益保障與風險防控

• 歷史遺留問題處置：對未批先建、權屬不清地塊，采取“尊重歷史、分類處置”原則，補辦手續或繳納罰款后納入整治。
• 農民權益保護：城中村改造中，通過留用地指標置換、股權分紅等方式保障集體收益，如惠陽區秋長片區通過“土地整治+文旅”帶動村集體年增收400萬元。

三、技術路徑：數字化與生態化融合

1. 數字化管理平臺

• 建立“低效用地一張圖”系統，整合地塊位置、權屬、利用現狀等數據，實現動態監測與智能分析。如唐山搭建“低效用地再開發動態監測管理系統”，支持“網上看地”與供需對接。

2. 生態修復前置

• 再開發前需開展生態評估，優先修復污染地塊、破損山體等。例如，池州市石臺縣將2225平方米低效用地調整為醫療用地前，同步實施土壤修復與地下空間開發。

3. 產業功能復合

• 推廣“工業+社區”“商業+公園”等混合模式，如寧波余姚工業用地整治中心打造“產城融合示范區”，配套人才公寓與科創中心。

四、典型案例：模式創新與成效

1. 惠州惠陽“一鎮一品”模式

• 路徑：通過“全域+區域協同”“三產融合”等路徑，整合75個子項目。
• 成效：紅田村騰退低效用地68.47公頃，打造田園綜合體；沙田片區融合非遺文化與溫泉資源，年創收超400萬元。

2. 湖州“高質量推進”試點

• 政策：出臺《高質量推進低效用地再開發試點實施方案》，明確“轉得快、挪得動、干得了、出得彩”原則。
• 實踐：2023—2027年計劃再開發2萬畝，打造38個低效工業片區改造項目，推動“工業全域有機更新”。

3. 唐山河頭老街改造

• 特色：入選自然資源部典型案例，通過“政府主導+市場運作”模式，將229公頃低效工業區轉型為文旅綜合體，年接待游客超50萬人次。

五、挑戰與對策

1. 挑戰

• 權屬復雜：歷史遺留問題多，協調成本高。
• 資金缺口：公益性項目收益不足，社會資本參與意愿低。
• 生態風險：再開發中可能加劇污染擴散或生態破壞。

2. 對策

• 創新融資：推廣“整治+REITs”“EOD模式”，如福建泉州將生態修復與光伏農業結合，反哺公益性投入。
• 政策包支持：整合低效用地再開發、城市更新、鄉村振興等政策，形成“政策工具箱”。
• 長效監管：建立“規劃-實施-評估”閉環，定期開展績效評價與動態調整。

全域土地綜合整治中的城鎮低效用地再開發需以**“規劃統籌、分類施策、生態優先、市場導向”**為核心，通過政策創新、數字化管理、產業融合等手段，實現土地資源高效利用與城鄉功能品質提升。未來可進一步探索“全域數字化管控”“生態產品價值實現”等路徑，推動低效用地再開發從“單一整治”向“系統治理”轉型。